2018年中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì),原因是多方面的,其中既有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遇到困難和危機(jī)的重要因素,也有這幾年國(guó)企改革進(jìn)展緩慢,影響了整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和活力的原因。
黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)企改革作了總體設(shè)計(jì),其改革思路大體上延續(xù)了過(guò)去幾十年國(guó)企改革和發(fā)展的思路。在中央的督促下,近幾年來(lái)國(guó)企改革在微觀層面、技術(shù)層面和試點(diǎn)領(lǐng)域?qū)用嫒〉昧艘恍┻M(jìn)展,但總體上講,國(guó)企改革的一些重要方面,比如國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整、混合所有制的改革(下稱“混改”)、壟斷領(lǐng)域的改革等,在國(guó)企改革的全局中還有待實(shí)現(xiàn)突破性的進(jìn)展。
國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)給國(guó)企改革帶來(lái)新挑戰(zhàn)
究其原因,除了經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響外,主要是改革的壓力不夠、動(dòng)力不足,其表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:
一是這些年來(lái),國(guó)有企業(yè)憑借政府的特殊支持和壟斷地位,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)許多領(lǐng)域得到了迅速發(fā)展,加上十多年來(lái)國(guó)資國(guó)企市場(chǎng)化改革的紅利,使國(guó)有企業(yè)從整體上講,規(guī)模不斷擴(kuò)張,負(fù)債不斷增加,利潤(rùn)總額也不斷提高,除了部分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和少數(shù)“僵尸”企業(yè)外,絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有太大的生存壓力和發(fā)展危機(jī),自然也失去了主動(dòng)改革的內(nèi)部動(dòng)力。
二是國(guó)有企業(yè)已形成強(qiáng)大的利益群體,這個(gè)群體在為國(guó)家發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的同時(shí),也成為影響國(guó)家改革進(jìn)展的重要力量,除少數(shù)高級(jí)管理人員外,大多數(shù)國(guó)企員工享受比社會(huì)平均工資高不少的薪酬水平和不少的福利,有穩(wěn)定的工作崗位,基本上無(wú)下崗失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于一些基本上不影響群體利益的改革,比如內(nèi)部合并重組、控股下的混改、提高資本化率等可以逐步推進(jìn),但在涉及一些影響他們利益的重大改革的時(shí)候,缺乏內(nèi)部改革的動(dòng)力,使這些改革很難有實(shí)質(zhì)性的突破。
三是這些年政企關(guān)系在不斷強(qiáng)化,地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng),日益把國(guó)有企業(yè)作為配置資源、保障政績(jī)的工具和平臺(tái)。國(guó)有企業(yè)的改革本質(zhì)上也是涉及政府有關(guān)部門自身的改革,為此促進(jìn)國(guó)企改革的突破更加復(fù)雜、更加艱難。
2018年,中國(guó)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了一系列重大事件,國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展環(huán)境也發(fā)生重大變化。從國(guó)內(nèi)來(lái)講,習(xí)近平主席去年在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表了重要講話,中央有關(guān)部門和地方政府出臺(tái)了一系列支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施,2019年兩會(huì)上李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出了“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則,要求在要素取得、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招標(biāo)等方面,對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待。
從國(guó)際方面看,中國(guó)也表示要進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出,2019年中國(guó)將進(jìn)一步加大吸引外資力度,進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單,允許更多領(lǐng)域?qū)嵭型赓Y獨(dú)資經(jīng)營(yíng),營(yíng)造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的公正市場(chǎng)環(huán)境。如果李克強(qiáng)總理這些要求在2019年能夠?qū)崿F(xiàn)的話,無(wú)疑對(duì)國(guó)企改革和發(fā)展提出了一定的挑戰(zhàn)。
變壓力為動(dòng)力實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革三個(gè)突破
改革通常是被困難和危機(jī)逼出來(lái)的,被外部環(huán)境變化壓出來(lái)的,面對(duì)著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化,2019年國(guó)有企業(yè)應(yīng)該有危機(jī)感和緊迫感,在新的形勢(shì)下變壓力為動(dòng)力,促進(jìn)國(guó)企改革取得新進(jìn)展和新突破。根據(jù)這些年國(guó)企改革遇到的情況,未來(lái)國(guó)企改革在方向上應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持十八屆三中全會(huì)《決定》的基本原則和方向,大力推進(jìn)國(guó)企改革的三個(gè)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革的三個(gè)突破。
第一,調(diào)整政府和企業(yè)的關(guān)系,在政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的改革上實(shí)現(xiàn)突破。
政資分開(kāi)、政企分開(kāi)是中央確定的國(guó)企改革的基本方向,前些年通過(guò)成立各級(jí)國(guó)資委和將國(guó)有資本預(yù)算管理統(tǒng)一納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算體系等措施,在政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的改革上取得了很大的進(jìn)展。
但這幾年由于多種原因,政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的改革似乎又在徘徊。為此,2019年的國(guó)企改革迫切需要在政資分開(kāi)、政企分開(kāi)上動(dòng)真格,改變政府與國(guó)企之間的關(guān)系,在有關(guān)政府和企業(yè)的關(guān)系上進(jìn)行一系列重大改革和制度創(chuàng)新。比如,嚴(yán)令各級(jí)政府一律不允許將社會(huì)繳納的稅收劃撥給國(guó)有企業(yè)作資本金;國(guó)有資本預(yù)算收入不能再全額或部分在預(yù)算支出中又返還給國(guó)有企業(yè),而應(yīng)真正納入政府的公共財(cái)政支出;不準(zhǔn)再無(wú)償或低價(jià)劃撥國(guó)有土地給國(guó)有企業(yè)平臺(tái)公司等。
政府掌握的各種有形和無(wú)形、直接和間接的經(jīng)濟(jì)資源一律采取市場(chǎng)化配置的方式,制定具體的改革方案和措施,讓市場(chǎng)在資源配置中真正起決定性作用。同時(shí),國(guó)有企業(yè)除了履行自己的社會(huì)責(zé)任,在公益慈善方面響應(yīng)各級(jí)政府的要求進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹С?或在救災(zāi)等突發(fā)性事件中發(fā)揮重要作用外,一律不得以大大低于市場(chǎng)價(jià)格的水平甚至無(wú)償承擔(dān)應(yīng)該由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及一些特別的非正常企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的投資,地方各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人一律不準(zhǔn)向國(guó)有企業(yè)提出投資項(xiàng)目等方面的要求,從而真正營(yíng)造國(guó)企與民營(yíng)、外資企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,真正提高國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
第二,調(diào)整國(guó)企改革和發(fā)展的目標(biāo),把提高企業(yè)效率和核心競(jìng)爭(zhēng)力,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展作為國(guó)有企業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo),在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革上真正取得突破。
前幾年,一些央企和地方國(guó)企不僅沒(méi)有按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》,對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的劣勢(shì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)退出,形成有退有進(jìn)的基本格局,反而憑借著十多年來(lái)形成的雄厚實(shí)力和政府的支持,憑借著銀行體系的巨大支撐,大舉進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,包括國(guó)家嚴(yán)格控制的房地產(chǎn)行業(yè),為此不惜通過(guò)提高負(fù)債率、追求銷售額以及內(nèi)部合并等方式,以達(dá)到在規(guī)模上做大的目標(biāo)。這種狀況不僅提高了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的負(fù)債率,降低了經(jīng)營(yíng)效益,影響了國(guó)有企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提高和高質(zhì)量的發(fā)展,而且也擠占了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。
為此,在新的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下,面對(duì)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的重大風(fēng)險(xiǎn),國(guó)企改革發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該有所調(diào)整,不片面追求“做強(qiáng)做大”的規(guī)模和數(shù)量目標(biāo),而以提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造力為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整,除少數(shù)已經(jīng)具備很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)外,將大部分的國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有序安全快捷退出,為民營(yíng)企業(yè)乃至外資企業(yè)提供發(fā)展空間,在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有企業(yè)。
具體來(lái)講,國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整,應(yīng)按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求,在幾個(gè)領(lǐng)域中大規(guī)模退出:對(duì)煤炭、鋼鐵、建材等產(chǎn)能過(guò)剩的領(lǐng)域,按照“三去一降一補(bǔ)”的結(jié)構(gòu)性改革的部署,堅(jiān)定不移地退出“僵尸”企業(yè);對(duì)處于商業(yè)、物流、外貿(mào)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的大量國(guó)有企業(yè),除個(gè)別已經(jīng)形成特別的規(guī)模和優(yōu)勢(shì)外,大部分沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力的劣勢(shì)企業(yè),應(yīng)大規(guī)模地退出;對(duì)于一些不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位的房地產(chǎn)和科技領(lǐng)域的應(yīng)用型國(guó)有企業(yè)也應(yīng)該有計(jì)劃地退出。在一般的科技領(lǐng)域,給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留有足夠的空間。要按照中央的要求,較大幅度降低國(guó)有企業(yè)的負(fù)債率,防范化解可能存在的金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前各地成立的規(guī)模上萬(wàn)億元的所謂國(guó)有投資基金,也應(yīng)該適當(dāng)予以控制,各地以財(cái)政資金、土地資源形成的投資平臺(tái)公司大多數(shù)要堅(jiān)決清理退出。
在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整上,要以退為先,有退有進(jìn),國(guó)有企業(yè)的“進(jìn)”主要發(fā)揮“補(bǔ)短板”的作用,在關(guān)鍵的關(guān)系國(guó)家全局的重大科技核心技術(shù)、重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用,作出更大貢獻(xiàn),真正形成有進(jìn)有退、布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系,在與其他所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下,靠本身的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力,走國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。
第三,堅(jiān)持混改的正確方向,真正發(fā)揮混改對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和市場(chǎng)化機(jī)制轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)性作用。
自從十八屆三中全會(huì)把混改作為國(guó)企改革的方向以來(lái),國(guó)家有關(guān)方面幾乎每年都把推行混改作為國(guó)企改革的重點(diǎn)和抓手,幾年過(guò)去了,雖然國(guó)有企業(yè)在混改方面做了一些工作,但總的說(shuō)來(lái),并未在國(guó)企改革的全局上取得突破。究其原因,除了一些業(yè)務(wù)、技術(shù)層次方面原因以及國(guó)內(nèi)大環(huán)境等因素以外,主要是在混改的目標(biāo)和方向上出現(xiàn)了偏差。
國(guó)有企業(yè)推動(dòng)混改,有兩個(gè)基本的目標(biāo):一是通過(guò)混改,退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的劣勢(shì)企業(yè),實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,因此混改的方向從企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)上應(yīng)該是“以退為主”。二是通過(guò)混改,形成企業(yè)內(nèi)部股權(quán)多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),促進(jìn)企業(yè)依據(jù)《公司法》建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部市場(chǎng)化機(jī)制的改革。
在2019年乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期,混改應(yīng)做方向上的調(diào)整,從追求混改企業(yè)的數(shù)量,注重“混改率”,調(diào)整為把混改作為市場(chǎng)化內(nèi)部機(jī)制改革的基本方式,使混改成為國(guó)有企業(yè)內(nèi)部機(jī)制轉(zhuǎn)換的巨大動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō),可以對(duì)以下三類企業(yè)分別采取不同的混改方式:
第一類是退出全部股權(quán),對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)激烈領(lǐng)域,或產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力弱,沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛能的劣勢(shì)國(guó)有企業(yè),在混改過(guò)程中整體退出,或轉(zhuǎn)讓全部股權(quán),或關(guān)閉停業(yè),關(guān)閉時(shí)應(yīng)安置好員工,處理好債務(wù),實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)的整體退出,從而在國(guó)家層面,有利于形成多種所有制共同發(fā)展的混合所有制基本格局。
第二類是放棄控股權(quán),對(duì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè),要通過(guò)混改實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)的大部分轉(zhuǎn)讓和退出,與其他股東共同形成現(xiàn)代企業(yè)制度,國(guó)有股東按股份比例依法行使股東的權(quán)利,維護(hù)好國(guó)有股東的利益,并分享企業(yè)未來(lái)發(fā)展的成果和紅利,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)布局調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。這一類應(yīng)該是未來(lái)混改的主體部分,不搞數(shù)量和股比限制,不搞政府有關(guān)部門試點(diǎn)審批,由各級(jí)國(guó)資委和大型企業(yè)集團(tuán)根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整的實(shí)際需要,具體推動(dòng)實(shí)施。
第三類是具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力的少數(shù)國(guó)有企業(yè),可以在控股或相對(duì)控股的前提下,引進(jìn)外部股東,形成國(guó)有控股、相對(duì)控股下多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)。這類企業(yè)混改的主要目標(biāo),不是追求混改的比例和數(shù)量,也不完全是引進(jìn)部分發(fā)展資金,而是通過(guò)引進(jìn)外部股東轉(zhuǎn)換內(nèi)部機(jī)制,實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)機(jī)制的市場(chǎng)化改革,包括建立和完善法人治理結(jié)構(gòu),提高企業(yè)決策水平,建立企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)監(jiān)督約束、制衡機(jī)制,推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部分配、勞動(dòng)、人事等制度改革,實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部機(jī)制的真正轉(zhuǎn)換,為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,提高創(chuàng)新能力,增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力奠定體制機(jī)制基礎(chǔ)。
(作者系原深圳市委常委、副市長(zhǎng))
