黨領導下的電解鋁法治化市場化改革回顧和啟示
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會
黨委書記、會長 葛紅林
在黨中央領導下的電解鋁供給側結構性改革，已經(jīng)經(jīng)過了6年的考驗，所取得的4543萬噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”改革成果促進了行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，所形成的政策和規(guī)則，成為行業(yè)擁護和共同遵循的“行規(guī)”，值得我們回顧與思考，還能在行業(yè)的其他領域中取得舉一反三的溢出紅利。
從2017年到2022年，電解鋁行業(yè)實現(xiàn)了連續(xù)6年的盈利，能耗指標大幅度下降，同時，產(chǎn)業(yè)集中度大幅度提高，國際競爭力大幅度提升。
·辦成了多年來想辦沒有辦成的事·
結束了全國六輪的失敗調(diào)控。
第一輪：2002年4月，國務院辦公廳轉發(fā)國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委《關于制止電解鋁行業(yè)重復建設勢頭的意見》（國辦發(fā)〔2002〕29號文），要求各地控制電解鋁產(chǎn)能的過快增長。2003年11月，國務院辦公廳又以國辦發(fā)〔2003〕103號文件轉發(fā)了發(fā)展改革委等七部委《關于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設盲目投資的若干意見》，再次要求盡快遏制電解鋁違規(guī)建設的勢頭。4個月后國家發(fā)改委宣布，不再審批鋼鐵、電解鋁、水泥等建設項目，但實際卻增加電解鋁產(chǎn)能118萬噸/年。
第二輪：2009年9月，國務院下發(fā)《關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號），電解鋁行業(yè)依然在調(diào)控之列，但實際電解鋁產(chǎn)能增加了524萬噸/年。
第三輪：2011年4月，工信部、國家發(fā)展改革委等九部門又聯(lián)合下發(fā)《關于遏制電解鋁行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的緊急通知》（工信部聯(lián)原〔2011〕177號），要求對違規(guī)建設的電解鋁項目立即停止辦理用地審批、能評審查、環(huán)境影響評價、電力供應和新增授信等手續(xù)，但實際電解鋁產(chǎn)能增加了691萬噸/年。
第四輪：2013年10月6日，國務院下發(fā)了《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（即41號文件），這份被稱為“史上最嚴厲的產(chǎn)能調(diào)控文件”明確規(guī)定，各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五大產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，各相關部門和機構不得辦理土地（海域）供應、能評、環(huán)評審批和新增授信支持等相關業(yè)務，但實際增加了電解鋁產(chǎn)能1233萬噸/年。
第五輪：2015年4月，工業(yè)和信息化部出臺了《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》，包括電解鋁在內(nèi)的產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換，而當時在建電解鋁產(chǎn)能約500多萬噸/年。
第六輪：2016年5月，國務院下發(fā)《關于營造良好市場環(huán)境促進有色金屬工業(yè)調(diào)結構促轉型增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕42號），要求重點品種供需實現(xiàn)基本平衡，電解鋁產(chǎn)能利用率保持在80%以上；嚴控新增產(chǎn)能。堅決落實《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）等有關規(guī)定，確有必要的電解鋁新（改、擴）建項目，要嚴格落實產(chǎn)能等量或減量置換方案，并在網(wǎng)上公示。利用社會監(jiān)督等手段，加大督促檢查工作力度，嚴厲查處違規(guī)新建電解鋁項目。按有關規(guī)定對違規(guī)新增產(chǎn)能的有關方面和人員嚴肅問責。而當時在建電解鋁產(chǎn)能約340多萬噸/年。
10多年來，我國電解鋁冶煉產(chǎn)能過剩的宏觀調(diào)控一直在進行，但卻進入了“調(diào)控—膨脹—再調(diào)—再膨脹”的怪圈。
·落實了新發(fā)展理念 重塑了行業(yè)新發(fā)展格局·
一是令行禁止確定了電解鋁產(chǎn)能“天花板”。相關政策文件明確后，各方嚴格貫徹落實產(chǎn)能置換政策，梳理形成國內(nèi)電解鋁4543萬噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”，不僅有效關停了行業(yè)違規(guī)產(chǎn)能，而且有力遏制了電解鋁產(chǎn)能盲目擴張的勢頭。
二是倒逼了電解鋁落后產(chǎn)能的淘汰。隨著電解鋁產(chǎn)能“天花板”的形成，在總量控制的約束推動下，加快了落后產(chǎn)能出清步伐。能源消耗高、廢物排放量大、綜合生產(chǎn)成本高的電解鋁冶煉產(chǎn)能，相繼退出行業(yè)。比如，2017年9月25日，山東兗礦科澳鋁業(yè)有限公司14萬噸電解鋁產(chǎn)能指標轉讓項目在山東產(chǎn)權交易中心公開競價，包括東方希望、信發(fā)集團、魏橋集團等電解鋁龍頭企業(yè)在內(nèi)的十多家機構經(jīng)過3個多小時，539輪激烈角逐，最終內(nèi)蒙古創(chuàng)源金屬有限公司以14.02億元成功競得，高出掛牌底價11.92億元。
三是促進了電解鋁產(chǎn)能的優(yōu)化布局。電解鋁冶煉產(chǎn)能等量置換政策的執(zhí)行，使得有違發(fā)展方向的“煤—電—鋁”生產(chǎn)模式受到有效抑制，電解鋁企業(yè)加快向有清潔能源的優(yōu)勢地區(qū)轉移和聚集，一批“水—電—鋁”項目的建設，有效地推動了我國電解鋁用能的優(yōu)化布局，引導行業(yè)步入綠色高質(zhì)量發(fā)展路徑。
·創(chuàng)新了供給側結構性改革的新路徑·
我國電解鋁行業(yè)在清理整頓過程中，引導推動建立了市場有價電解鋁產(chǎn)能置換機制。電解鋁企業(yè)通過兼并重組和指標交易等市場化法治化方式，完成了近1300萬噸/年電解鋁產(chǎn)能的退出和轉移，沒有發(fā)生銀行不良貸款，沒有發(fā)生因職工安置不到位而引起的不穩(wěn)定，也沒有向國家申請財政補貼，而電解鋁產(chǎn)能集中度得到了明顯提高，電耗等主要技術經(jīng)濟指標得到了大幅改善，達到了世界先進水平。
·提升了政府公信力和產(chǎn)業(yè)政策影響力·
國家政策得到了堅決貫徹執(zhí)行，改變了以往上有政策下有對策，政府公信力受到嚴重損害的狀況，真正做到了政通令行。行業(yè)運行規(guī)范有序健康，避免了鋁行業(yè)因產(chǎn)能過剩導致國際貿(mào)易爭端加劇，得到了國際鋁行業(yè)一致稱贊，也為行業(yè)落實“雙碳”目標，優(yōu)化能源結構打下了堅實基礎。
·三點體會·
電解鋁天花板的形成，已經(jīng)成為我囯有色金屬工業(yè)供給側結構性改革的成功典范，歸功于黨領導下的法治化市場化改革。
一是政治生態(tài)好轉決定了經(jīng)濟生態(tài)好轉。縱觀整個過程，中央對電解鋁供給側結構性改革的把舵定向，起到了決定性作用，“一錘定音”地統(tǒng)一了從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)的思想認識。如果不是黨的十八大以來，我國的政治生態(tài)發(fā)生了明顯的好轉，黨中央的權威得到顯著強化，政令暢通，令行禁止，那么很難做到從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)統(tǒng)一行動，步調(diào)一致，干成過去想干都不敢干的事。
二是市場經(jīng)濟離不開政府的該為作用。回顧整個改革過程，發(fā)改委從委領導到部門領導，完整準確全面貫徹落實中央的一系列重要指示，組織和調(diào)動有關部委、地方政府和行業(yè)協(xié)會和行業(yè)企業(yè)的積極性，分析行業(yè)現(xiàn)狀，摸清行業(yè)底數(shù)，研判問題癥結、把握發(fā)展趨勢，找準了清理整頓違規(guī)產(chǎn)能這個“牛鼻子”，法治化地確定了產(chǎn)能天花板的初值，市場化地確定了操作規(guī)則，在公平公開公正的前提下，動真碰硬，違法違規(guī)產(chǎn)能無一例外地得到糾正。
三是法治化和市場化相融是個好辦法。通過創(chuàng)新法治化和市場化相融，實現(xiàn)有力的落后產(chǎn)能淘汰，形成法治化的產(chǎn)能置換行規(guī)，有效地引導企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。市場化的產(chǎn)能置換交易，不僅確保了國家政策的透明化執(zhí)行，而且不需增加國家財政負擔。可見，法治化和市場化相融是用好政府和市場兩只手的具體體現(xiàn)，也為未來其他產(chǎn)能過剩行業(yè)的改革提供了可復制的方法。
當前，我國有色金屬工業(yè)供給側結構性改革仍然面臨著許多難題和熱點問題，比如，銅、硅、鎂等冶煉產(chǎn)能已到需對擴張調(diào)控的階段，值得借鑒電解鋁法治化市場化的理念和方法，通過吸收消化，創(chuàng)新破解。銅行業(yè)企業(yè)要積極推動產(chǎn)業(yè)集中度提升，形成1~2家銅礦產(chǎn)量100萬噸左右的大型礦業(yè)企業(yè)集團，前5家銅冶煉企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度提升至70%左右。
今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，我們要堅決貫徹落實習近平總書記對有色金屬行業(yè)的一系列重要指示批示精神，加快實現(xiàn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
